黨的十九大報(bào)告指出，要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、依法保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。十九屆三中全會(huì)提出，要“增強(qiáng)地方治理能力，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”。

北京市2018年的“一號(hào)改革課題”——黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”（以下簡稱“吹哨報(bào)到”），就是貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆三中全會(huì)精神的生動(dòng)實(shí)踐。一年多來，“吹哨報(bào)到”改革成效顯著，打通了城市基層治理的“最后一公里”，推動(dòng)了“疏解整治促提升”等中心工作和重點(diǎn)任務(wù)的落實(shí)，解決了許多一直以來困擾群眾的煩心事，帶動(dòng)了廣大黨員干部工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，為破解超大城市基層治理難題提供了“北京經(jīng)驗(yàn)”。但針對改革中出現(xiàn)的“泛化”和“窄化”問題，應(yīng)進(jìn)一步厘清黨建引領(lǐng)與政府治理的關(guān)系，取得更大的改革實(shí)效。

“泛化”現(xiàn)象的具體體現(xiàn)

黨建引領(lǐng)中的“泛化”現(xiàn)象。黨建引領(lǐng)泛化為“全面替代”。黨建引領(lǐng)關(guān)鍵在于“引”和“領(lǐng)”，應(yīng)主要發(fā)揮引導(dǎo)和帶領(lǐng)作用。但在實(shí)踐中，基層黨組織和黨員對于基層治理的問題“親自動(dòng)手，全包全攬”，把黨建在思想、作風(fēng)、素質(zhì)、目標(biāo)、方法、典型上的引領(lǐng)泛化成了“全面替代”。這使原有的行政治理體系“退出一線”，讓黨建工作陷入瑣碎事務(wù)的泥潭中分身乏術(shù)。雖然切實(shí)回應(yīng)了民眾呼聲，但弱化了黨建的引領(lǐng)作用，還在一定程度上干擾了行政資源的合理配置。比如在黨員社區(qū)雙報(bào)到活動(dòng)中，黨員往往承擔(dān)了社區(qū)周末大掃除和重點(diǎn)時(shí)期的執(zhí)勤工作，使理應(yīng)由各方參與、居民共治的社區(qū)建設(shè)變成了“黨員干、群眾看”的局面。再如，街鄉(xiāng)政府迫于考核壓力對群眾吹哨不加區(qū)別，“盲從蠻干”，干了很多不該干也干不好的事情。黨建引領(lǐng)泛化為“必須引領(lǐng)”。相關(guān)文件對黨建引領(lǐng)僅作了原則性規(guī)定，缺少職能清單。《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見》，雖然對黨建引領(lǐng)的主要任務(wù)做了說明，但是缺乏實(shí)施細(xì)則。由于對改革精神的學(xué)習(xí)和理解還不深入，一些基層單位對什么時(shí)候需要黨建引領(lǐng)、什么地方需要引領(lǐng)、如何引領(lǐng)等關(guān)鍵問題認(rèn)識(shí)不清，甚至出現(xiàn)了“沒有黨建引領(lǐng)，工作就不知如何推進(jìn)”的不正常現(xiàn)象，導(dǎo)致黨建無處不在卻又處處不在，不利于形成長效機(jī)制。

“吹哨報(bào)到”中的“泛化”現(xiàn)象。“吹哨報(bào)到”是北京市基層治理體制機(jī)制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是協(xié)調(diào)街鄉(xiāng)和部門關(guān)系的重要一環(huán)，同時(shí)作為一種基層治理機(jī)制發(fā)揮著重要作用。不過“哨”不能隨便亂吹，也不是誰都能吹。“吹哨”的層級(jí)無限下沉或無限上浮會(huì)導(dǎo)致“條難補(bǔ)塊”。雖然，“吹哨報(bào)到”改革一定程度上解決了“條塊分割”造成的基層治理難題，通過“以條補(bǔ)塊”方式為基層補(bǔ)充了行政資源、大大增強(qiáng)其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，迅速提升了治理績效，但是需要以對部門和街鄉(xiāng)的行政資源進(jìn)行精準(zhǔn)的量化與測算評(píng)估為基礎(chǔ)。“吹哨報(bào)到”的初衷在于解決“塊難統(tǒng)條”的治理困境，著力解決及時(shí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的問題。但這并不意味著“吹哨”才要“報(bào)到”，更不意味著“等哨”才能“報(bào)到”。當(dāng)前，部分地區(qū)對自身行政資源儲(chǔ)量掌握不充分，簡單機(jī)械地推進(jìn)“居民吹哨、社區(qū)報(bào)到”“街鄉(xiāng)吹哨、區(qū)長報(bào)到”的改革模式，對部門和街道有限的行政資源形成了巨大的挑戰(zhàn)，極少地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)“眾人吹哨，缺人報(bào)到”的窘境。“吹哨報(bào)到”逐步異化為“等哨報(bào)到”。“吹哨報(bào)到”僅限于綜合執(zhí)法哨、重點(diǎn)工作哨、應(yīng)急處置哨，這三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域由于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大，特別需要部門“應(yīng)聲報(bào)到”。但部分地區(qū)、個(gè)別部門積極性不高，人手不足，反而降低了工作的主動(dòng)性。“吹哨報(bào)到”異化成了 “等哨報(bào)到”“哨響才到”甚至“不響不到”，工作的主動(dòng)性反而有所削弱。

“窄化”現(xiàn)象的具體體現(xiàn)

“黨建引領(lǐng)”的泛化在某種程度上導(dǎo)致了政府治理的“窄化”，包括政府治理參與主體的窄化和政府治理職能的窄化兩個(gè)方面。

政府治理參與主體窄化。黨的十九大報(bào)告對社會(huì)治理多元主體各自的職能有明確定位，“黨建引領(lǐng)”的泛化導(dǎo)致黨委和政府的職能迅速擴(kuò)大，社會(huì)組織、公眾的參與空間萎縮。例如，通過“吹哨報(bào)到”解決了本應(yīng)由物業(yè)公司承擔(dān)的、長期困擾居民的垃圾處理問題。這無疑對及時(shí)改善小區(qū)居住環(huán)境、提高居民生活質(zhì)量、提升對政府治理滿意度有積極作用，但也導(dǎo)致物業(yè)公司產(chǎn)生依賴性，在部分小區(qū)甚至出現(xiàn)“黨建領(lǐng)著干、物業(yè)一邊看”的奇怪現(xiàn)象。居民則認(rèn)為解決這些難點(diǎn)問題找政府更有效，出現(xiàn)了“有困難找政府”的過分依賴現(xiàn)象。由此導(dǎo)致政府職能的不斷擴(kuò)張，承擔(dān)了越來越多本應(yīng)由市場或社會(huì)組織承擔(dān)的公共事務(wù)，擠壓了社會(huì)協(xié)同與公眾參與的空間，窄化了參與主體，最終走向“無限政府”。

政府治理職能窄化。街鄉(xiāng)迫于考評(píng)的壓力，力求盡快回應(yīng)群眾呼聲，僅從服務(wù)速度的角度來看待和解決問題，無暇顧及建立長效機(jī)制從根本上解決問題。長此以往，就會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)化政府服務(wù)職能的同時(shí)，弱化了政府管理職能的現(xiàn)象，導(dǎo)致政府職能“一條腿長、一條腿短”的畸形發(fā)展。這不利于社會(huì)治理的社會(huì)化、專業(yè)化，不利于形成政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的多元治理格局。

深化“吹哨報(bào)到”改革的理論思考

明確黨建引領(lǐng)的功能邊界。體制改革的難點(diǎn)突破需要黨建引領(lǐng)。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革是體制改革的難點(diǎn)，它撬動(dòng)了長期以來基層治理難以有效解決的“條塊矛盾”，從局部成功經(jīng)驗(yàn)向全市推廣。這種“逆科層制”的體制改革可以比作一塊難啃的“硬骨頭”，是靠其他力量啃不動(dòng)的“硬骨頭”。機(jī)制創(chuàng)新的平臺(tái)建設(shè)需要黨建引領(lǐng)。“吹哨報(bào)到”改革在具體運(yùn)行機(jī)制方面的調(diào)整，涉及到部門與部門、街鄉(xiāng)與部門之間的關(guān)系。理順這些關(guān)系需要通過黨建引領(lǐng)來搭建交流對話的平臺(tái)。整體推進(jìn)的法治保障需要黨建引領(lǐng)。完善“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革長效機(jī)制，需要多層次的法治保障。通過法治方式將部門、街鄉(xiāng)以及駐區(qū)單位的“責(zé)、權(quán)、利”固化下來是保障改革成功的根本性舉措。改革創(chuàng)新的宏觀把握需要黨建引領(lǐng)。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革始終面臨著“管理的有效性”與“體制的穩(wěn)定性”之間的矛盾。從體制的穩(wěn)定性講，“條塊關(guān)系”是保證高層政府對下級(jí)政府有效領(lǐng)導(dǎo)與管理的重要制度保障，很難有根本性的突破。從“管理的有效性”看，“以條補(bǔ)塊”是基本的改革方向，權(quán)力與資源的下沉是必然趨勢。體制的穩(wěn)定性與管理的有效性需要通過黨建從宏觀上進(jìn)行把握。

界定“吹哨報(bào)到”的限度與規(guī)則。與智庫合作對“吹哨報(bào)到”所需的行政資源（系列配套支持）進(jìn)行科學(xué)的量化測算。這是基層治理體制機(jī)制改革創(chuàng)新的前提條件。比如，對“吹哨”層級(jí)與“報(bào)到”部門的行政資源進(jìn)行測算，計(jì)算部門行政資源可以支持哪個(gè)級(jí)別的多少頻次的吹哨、區(qū)級(jí)的行政領(lǐng)導(dǎo)配置可以滿足何種情況下哪個(gè)級(jí)別的“吹哨”等就是非常現(xiàn)實(shí)的問題。引入績效評(píng)估從源頭上杜絕部門“等哨”現(xiàn)象。當(dāng)前，對如何“吹哨”有了明確的規(guī)定，其余情況則應(yīng)視為“不吹哨”也應(yīng)解決的問題。這需要引入治理的績效評(píng)估制度，以結(jié)果為導(dǎo)向倒逼部門有所作為，進(jìn)而推動(dòng)“等哨”問題的徹底解決。

細(xì)化治理主體抓手和厘清政府職能的“二重性”。通過細(xì)化治理主體抓手，明確各自治理功能及其邊界。從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，是政府職能變遷的總體趨勢。服務(wù)型政府建設(shè)不等同于政府的公共服務(wù)職能，只是強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)政府基本職能中的公共服務(wù)職能。政府的社會(huì)管理職能與公共服務(wù)職能不是對立的，有效的社會(huì)管理是提供高質(zhì)量公共服務(wù)的重要條件。基層社會(huì)的有效治理既需要提升社會(huì)管理的質(zhì)量，也需要改善提供公共服務(wù)的質(zhì)量。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的，政府要切實(shí)履行好服務(wù)職能，這是毫無疑義的，但同時(shí)也不要忘了政府管理職能也很重要，也要履行好，只講服務(wù)不講管理也不行，寓管理于服務(wù)之中是講管理的，管理和服務(wù)不能偏廢，政府該管的不僅要管，而且要切實(shí)管好。二者是相輔相成的，不能將二者對立起來，避免出現(xiàn)政府治理主體與職能的“窄化”現(xiàn)象。

推動(dòng)法治建設(shè)與政府職能轉(zhuǎn)變同步進(jìn)行。政府職能轉(zhuǎn)變是“吹哨報(bào)到”改革的題中應(yīng)有之義。如何鞏固改革取得的豐碩成果是評(píng)價(jià)改革成功與否的重要標(biāo)志，也是確保改革不被貼上“運(yùn)動(dòng)式治理”標(biāo)簽的重要考量。推動(dòng)法治建設(shè)與政府職能轉(zhuǎn)變同時(shí)進(jìn)行，是實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的重要舉措。習(xí)近平總書記指出，政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)到哪一步。要發(fā)揮法治對轉(zhuǎn)變政府職能的引導(dǎo)和規(guī)范作用，既要重視通過制定新的法律法規(guī)來固定轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)取得的成果，引導(dǎo)和推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能的下一步工作，又要重視通過修改或廢止不合適的現(xiàn)行法律法規(guī)為轉(zhuǎn)變政府職能掃除障礙。這非常清晰地論述了政府職能轉(zhuǎn)變與法治建設(shè)同步進(jìn)行的具體內(nèi)涵。其中，同步不是單向的而是雙向的，具體體現(xiàn)在“立”與“破”的有機(jī)結(jié)合。“立”是為政府職能轉(zhuǎn)變提供保障，“破”是為政府職能轉(zhuǎn)變掃清障礙。法治建設(shè)與政府職能轉(zhuǎn)變需要“兩手抓，而且兩手都要硬”才能保證改革的順利進(jìn)行。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”是北京市推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新的探索，是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想在京華大地上的生動(dòng)實(shí)踐。不同街鄉(xiāng)通過不同方式對“吹哨報(bào)到”改革精神的踐行，取得了豐碩的工作成效。這一成效也得到了群眾的認(rèn)可，切實(shí)增強(qiáng)了群眾的滿意度和獲得感。這充分證明改革是成功的，治理模式是可以復(fù)制的。這既是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，對推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的有益探索，也是對治理能力現(xiàn)代化的考驗(yàn)。進(jìn)一步準(zhǔn)確界定黨建引領(lǐng)和政府職能邊界有助于完善“吹哨報(bào)到”改革理論，是推進(jìn)城市治理精細(xì)化的基礎(chǔ)。領(lǐng)導(dǎo)干部要不斷提高認(rèn)識(shí)水平，不斷完善科學(xué)的工作方法，在加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)的同時(shí)科學(xué)地開展工作實(shí)踐。要不斷深入群眾，對工作做出反思和完善，繼承和發(fā)揚(yáng)理論聯(lián)系實(shí)際、密切聯(lián)系群眾、批評(píng)與自我批評(píng)的三大優(yōu)良作風(fēng)，提高執(zhí)政本領(lǐng)，做細(xì)做好事關(guān)群眾的各項(xiàng)工作。

作者：張文君，中共北京市委黨校政治學(xué)教研部講師；汪澤，中共北京市委黨校教務(wù)處干部

本文發(fā)表于《前線》雜志2019年第8期，原標(biāo)題《正確處理黨建引領(lǐng)與政府治理的關(guān)系》

責(zé)編：宋明晏

版式：鄺巖

監(jiān)制：李愛玲

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